Informe Síntesis

Área de Economía

Facultad de Ciencias Económicas y de Administración

Cátedra de Preparación y Evaluación de Proyectos

(Sector Economía)

Ernesto González Posse

Álvaro Santos Granero

1- Introducción

La situación que atraviesa el Departamento de Artigas condujo a las organizaciones sociales, empresariales e institucionales del mismo a solicitar a la Universidad de la República (UDELAR) el apoyo técnico para evaluar las posibilidades de desarrollo de este departamento, uno de los de menor nivel de actividad económica en el país. Con el propósito de dar respuesta a la iniciativa, la Universidad conformó un equipo interdisciplinario con el propósito de desarrollar la tarea, intentando superar las visiones reduccionistas hacia cualquiera de las disciplinas y actividades involucradas.

Como consecuencia de lo expuesto, participaron de la tarea las Facultades de Agronomía, de Arquitectura, de Ciencias Sociales y de Ciencias Económicas. En realidad el abordaje de temas tan complejos como los tratados en este trabajo exigirían probablemente una participación más amplia, seguramente involucrando a todas las Facultades de la UDELAR. La existencia de recursos y plazos limitados condujo a seleccionar las disciplinas que más podrían aportar en las circunstancias actuales, a pesar de lo cual – de obtenerse el financiamiento necesario – la participación de otras facultades sería conveniente y necesaria.

El Equipo Interdisciplinario de la UDELAR desea dejar constancia del interés y la buena voluntad de todos los agentes locales en el desarrollo de los trabajos de campo y en general en todo lo actuado.

El objetivo general del trabajo consistió en la definición de las acciones, decisiones, estudios e inversiones que aparecen como posibles requerimientos para el desarrollo humano sostenible del departamento, lo que implica diversas dimensiones que van desde lo social a lo ambiental, desde lo económico a lo territorial, pasando por lo institucional y lo político, concebidos como elementos o dimensiones interactuantes. Dada la situación económica de Artigas, el objetivo central del trabajo consiste en la identificación y eventualmente la viabilización de proyectos que permitan mejorar el desempeño en este ámbito, pero siempre buscando la mejora de la situación social, ambiental, territorial e institucional. Por su parte, cada una de estas dimensiones no son consideradas como subordinadas a la económica: todas las dimensiones interactúan y son a la vez impulso y freno para el logro del objetivo planteado.

2- Antecedentes

El departamento de Artigas está ubicado en la zona norte del país, siendo el más distante de Montevideo. Limita al norte con Brasil, al sur con Salto, al este con Brasil y al oeste con el río Uruguay y Argentina. Presenta dos zonas morfológicamente diferenciadas: la cuesta basáltica de la Cuchilla de Haedo y la llanura del valle del Río Uruguay. La primera sed caracteriza por escarpes y quebradas de las cuchillas de Belén y de Tres Cerros. El clima es templado y con estaciones muy marcadas.

El último Censo de Población y Vivienda de 1996 registró en el departamento una población de 75.066 personas, lo que coloca a Artigas en el decimoprimero lugar entre los departamentos del interior. El índice de concentración urbana es de 89%, concentrando la capital 60% de la población urbana, seguida por Bella Unión con 20.3% y el resto de esta población se distribuye entre 17 localidades menores.

El ingreso medio por hogar, según la Encuesta Nacional de Hogares de 1999, se ubicaba en 693 dólares. Desde este punto de vista, Artigas ocupa el décimo cuarto lugar del ranking y muestra un descenso importante respecto de 1996 año en que ese valor se ubicaba en 776 dólares. Esta situación se expresa también en un porcentaje de población con al menos una necesidad básica insatisfecha, que era en 1996 el 32% en Artigas y en todo el país alcanza el 22.9%.

Es clara la necesidad de establecer una interpretación somera de la situación actual que permita comprender el proceso por el cual Artigas ocupa una de las posiciones relativas más desfavorables respecto al resto del país, como se acaba de exponer. En este sentido se establece, a modo de resumen, la interpretación según la cual la existencia de recursos de escasa potencialidad en general sobre todo en la zona este en materia de suelos aptos para ganadería, y que aparentemente contaban con esa única utilización posible, más las restricciones impuestas a una actividad con potencial siempre expresado en términos positivos pero de alcance limitado en la realidad (vinculado a las piedras semipreciosas disponibles) contribuyen a explicar un retraso relativo de la zona este respecto de la zona oeste del departamento.

Mientras tanto, en la zona oeste se visualiza un mayor potencial de suelos y agua, en particular a partir de la implementación del cultivo de caña de azúcar y de su industrialización, en Bella Unión. Más al sur sobre esta misma franja, se presenta también un potencial agrícola y ganadero más importante que el de la zona este, pero sin la presencia de facilidades industriales que siempre son un elemento dinamizador de la actividad económica mediante la aglomeración de una masa crítica de recursos técnicos, económicos, de relacionamiento con el sistema económico nacional, etc.

A escala de todo el departamento, se constata la presencia de la frontera como un elemento relevante que afecta su potencialidad para el desarrollo económico. En efecto, la cercanía física con una economía de las dimensiones de la de Brasil, junto a sus estrategias de desarrollo que frecuentemente modifican sus formas de relacionamiento con el mundo y la región, en particular mediante la alteración del tipo de cambio, hace que toda la zona de frontera con ese país sufra más directamente que el resto de la economía uruguaya los efectos de esas alteraciones en las reglas de juego. Al mismo tiempo, Brasil maneja una política de fronteras que es de las más elaboradas entre las vigentes en los países latinoamericanos, lo que en el caso de la frontera con Uruguay se expresa en una política de promoción de la actividad económica mediante la normativa denominada "balcao de exportaçao". Si bien no ha sido posible hacer un análisis detallado de dicha política de frontera, sería conveniente identificar y evaluar las medidas compensatorias que Uruguay podría adoptar en el marco de sus necesarias políticas de frontera y de desarrollo territorial.

No debe olvidarse que no es sólo Artigas el departamento fronterizo que está por lejos debajo del promedio del país en términos de ingreso medio de los hogares. Como se aprecia en el cuadro siguiente, de los seis departamentos que presentan un ingreso medio de sus hogares menor a los dos tercios del ingreso medio de los hogares del país, cinco son los que tienen frontera directa con Brasil, como se aprecia en el cuadro siguiente. Si bien el origen de este magro desempeño no es exclusivamente su frontera, tal constatación ameritaría encarar un estudio de la política de frontera que pudiera resultar más conveniente para esta región fronteriza.

Específicamente, Artigas tiene un ingreso medio de sus hogares que sólo supera al de los departamentos de Rivera y Cerro Largo, igualando al de los hogares de Treinta y Tres y sólo alcanza al 51% del ingreso medio de los hogares de Montevideo. Por otra parte, esta situación de menor ingreso se compensaba (en un porcentaje que no resulta posible estimar) con la posibilidad de adquirir bienes a menor precio en el lado brasileño, la que se redujo en los últimos años, primero por el nivel de precios que presentaba Brasil hasta inicios de 1999 y más recientemente por la reducción del contrabando.

FUENTE: Elaboración propia sobre datos de la Encuesta Continua de Hogares. INE. 1999

En resumen, entonces, se interpreta la magra performance económica del departamento de Artigas como la resultante de determinantes de largo plazo y otras más coyunturales que han conducido a una situación como la actual. Entre los determinantes de largo plazo se encuentran:

1. Algunas restricciones de áreas extensas en materia de sus recursos naturales, donde la presencia del basalto superficial es relevante, en particular en la zona Este del Departamento. Por otra parte, existen recursos naturales aptos para la producción hortícola y frutícola, que sólo en parte se han utilizado apropiadamente y que presentan problemas de competitividad respecto de Brasil en particular y del resto del mundo en general, derivados de las políticas cambiarias aplicadas en el país en los últimos lustros. Por otra parte, sólo en la zona oeste del departamento existen facilidades de industrialización de estos rubros, lo que restringe el desarrollo de la zona este.

2. A su vez la reducida productividad de estos suelos, el tamaño de la población y la extensión del departamento conducen a una densidad menor de infraestructura de transporte que en otras áreas comparables. En efecto, es probable que no se justifique económicamente la construcción de más y mejor infraestructura, en la medida en que no aumente la circulación de personas y mercancías. Pero a su vez, esta restricción de infraestructura dificulta la obtención de mayores niveles de producción.

3. La localización del departamento, en un extremo del país, lo ha alejado de los centros de decisión en materia de infraestructura y en general de políticas de desarrollo. Incluso, es probable que la población artiguense haya mirado en el pasado más hacia Brasil que hacia el sur, tan distante. Por otro lado, en un país como Uruguay, con gran concentración de capacidades técnicas y de instancias de decisión política en su capital, la distancia se constituye en un elemento que restringe las posibilidades de apoyos y aún de conexiones.

Sobre estos elementos de carácter estructural, en los últimos años se han agregado varios factores de corto y mediano plazo que también afectan negativamente la situación. De ellos, los principales son:

1. En la Zona Este, la presencia de la aftosa que afectó tremendamente a su actividad económica principal: la ganadería. Este fenómeno acompaña además la verificación de tendencias desfavorables para la actividad ovina, que es el otro rubro central de la zona.

2. En la Zona Oeste, en cambio, hace ya algunos años que comenzó a reducirse el nivel de actividad de su rubro central hasta hace un tiempo: la caña de azúcar y su industrialización. Este proceso se deriva de decisiones a nivel nacional adoptadas hace ya años, enmarcadas además en el proceso de integración regional del Mercosur.

3. Algunos rubros relevantes para el desarrollo potencial del departamento de Artigas, como el arroz y la lana, vienen enfrentando problemas de precios que se expresan en restricciones a la rentabilidad, a la inversión y al crecimiento económico. Ello afecta al empleo y a los ingresos de su población, con impactos francamente negativos sobre su calidad de vida. Obsérvese que, además, el endurecimiento reciente de la lucha contra el contrabando afecta la capacidad de compra de la población fronteriza en general, con impacto sustancial en Artigas.

3- Metodología

El desarrollo de una tarea como la propuesta requiere adoptar una forma de trabajo sistemática, que permita desarrollar las tareas de cada disciplina en el contexto de una perspectiva común establecida desde la óptica sistémica, que es la base del enfoque metodológico aplicado. Desde esta óptica, se visualiza el desarrollo del departamento como la resultante de distintos elementos que lo impulsan o lo frenan, en el marco del sistema económico nacional, regional y mundial, que en su evolución va marcando oportunidades y amenazas que hacen que las fortalezas y las debilidades de la sociedad artiguense se expresen en logros o en frustraciones, produciendo efectos sobre el dinamismo futuro global del departamento. Por esa razón se inicia este capítulo con la presentación de estos aspectos.

En segundo lugar, se presentan las características de la metodología que sirve como marco general del trabajo en el área económica, la que recoge la experiencia obtenida en otros trabajos desarrollados por la propia Facultad de Ciencias Económicas así como por parte de alguno de sus miembros. En tercer término, se definen las áreas geográficas específicas cubiertas en este trabajo.

3.1- Análisis FODA:

Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

Si bien se ha adelantado un conjunto de fortalezas y debilidades de Artigas desde la perspectiva de su desarrollo, se considera de utilidad presentar resumidamente las mismas, junto a las oportunidades y amenazas identificadas desde esa misma óptica. Trátase de una evaluación de la situación del departamento desde la óptica de su desarrollo potencial en función de sus potencialidades y limitaciones.

Sobre las fortalezas y debilidades expuestas, se presentan amenazas y oportunidades para el desarrollo socioeconómico de Artigas, derivadas de la evolución a corto y mediano plazo de los elementos de contexto así como de la propia evolución del sistema económico, social y ambiental departamental. A continuación se exponen las principales oportunidades y amenazas identificadas en este trabajo, las cuales recogen inquietudes obtenidas en el trabajo de campo realizado, así como las que resultan de la elaboración del equipo de trabajo del área económica.

El análisis de las debilidades y fortalezas, de las amenazas y de las oportunidades permite identificar algunas áreas con potencial para el desarrollo de Artigas, potencial que se expresará en proyectos concretos de inversión o de acción cuyo análisis se presenta más adelante en este informe.

3.2- Metodología general del área económica

La concepción de la metodología de trabajo que guió el trabajo en el área económica, se origina en la visualización de la planificación del desarrollo como un proceso y no como una tarea puntual. Superando la visión estática del plan como "libro" que contiene todas las necesidades y posibilidades, la concepción de la planificación del desarrollo regional es visualizada aquí como un proceso retroalimentado de concepción de proyectos concretos – tanto de inversión como de acción en distintos ámbitos – y su implementación, la evaluación de los resultados y vuelta a comenzar con la formulación de nuevas opciones derivadas de las lecciones de la experiencia y de la evolución del contexto así como del sistema regional en cuestión.

Obsérvese que la formulación de una propuesta o plan de desarrollo a escala de una región del país, necesariamente se relaciona con la política vigente a nivel nacional, regional y mundial. En este sentido, el análisis y la propuesta consideran esos marcos de acción como un dato, en tanto ellos no son parte del plan. Sin embargo, se señalan los efectos de esas políticas sobre la realidad de Artigas, destacándose en este sentido la incidencia de la política cambiaria y particularmente la relación cambiaria con Brasil, que en la frontera binacional presenta un impacto de primer orden. Ella condiciona tanto el nivel de actividad actual como la viabilidad de toda propuesta de desarrollo que pudiera plantearse.

Naturalmente, la formulación de las bases de un plan de desarrollo regional requiere en primer lugar la determinación de sus objetivos, del para qué del plan. En ese sentido, la Cláusula Segunda del Convenio suscrito entre la UDELAR y las organizaciones que solicitaron la presente cooperación, establece que:

"El presente Convenio tiene por objetivo plantear las bases de una acción a mediano y largo plazo para promover el desarrollo socioeconómico del Departamento de Artigas".

Se entiende que promover el desarrollo socioeconómico significa aumentar el nivel de actividad económica, lo que por sí mismo generaría un aporte al bienestar de la población, a lo que debería agregarse objetivos específicos de mejora de la calidad de vida mediante la generación de puestos de trabajo y la mejora en la distribución del ingreso, eventualmente apoyada por la implementación de políticas sociales existentes o a proponer, tanto a nivel departamental como nacional, en este último caso con expresiones eventualmente diferenciadas respecto al resto del país en función de las características de la economía y de la sociedad artiguenses.

En el trabajo del área económica, se ha centrado la atención en la identificación de oportunidades de inversión, tanto pública como privada, sin perjuicio de proponer algunos lineamientos de políticas sociales a nivel departamental. No se incluye en este análisis las inversiones habituales del sector público en su área de servicios o infraestructura, excepto algunos proyectos que por su impacto en el departamento podrían significar un impulso a su desarrollo.

Para elaborar estas propuestas, se aplicó un enfoque que como ya se dijo concibe al plan como una elaboración permanente a partir de dichos objetivos del mismo y de la información que se pudo obtener en el proceso de trabajo. El mismo se ha caracterizado por la disponibilidad de tiempo y recursos limitados, que si bien resultaron suficientes para elaborar esta propuesta, no permitieron profundizar la evaluación de la viabilidad y de los efectos sociales que provocaría la implementación de los proyectos identificados.

En la página anterior se presenta un diagrama de las actividades necesarias para elaborar el plan, que resume la experiencia anterior de la Facultad de Ciencias Económicas y de los miembros del equipo del área económica.

Dicho diagrama describe las actividades necesarias para la elaboración de las bases del plan, en particular en lo referente a su etapa de concepción, formulación y desarrollo, las que fueron cumplidas en su totalidad en el marco de las restricciones de tiempo y recursos que se impusieron a la tarea. De todos modos, y en particular debido a la apertura y cooperación de los agentes públicos y privados del Departamento de Artigas que fueron entrevistados y que en buena medida habían elaborado ideas de acción y de inversión, la calidad del resultado se considera suficiente.

Dado que el origen de las ideas manejadas radica mayoritariamente en los propios interesados en cada proyecto, la posibilidad del desarrollo de acciones concretas en el futuro en relación con cada uno de ellos es elevada, en la medida en que la evaluación a nivel de prefactibilidad confirme su viabilidad. En los pocos casos en que se proponen ideas propias del equipo del área económica, se considera que la viabilidad de la concreción de las mismas es también alta, dado que responden en todos los casos a necesidades planteadas por parte de los habitantes del departamento.

El contenido ya expuesto del presente documento resume las actividades cumplidas en relación con la primera columna del diagrama. En lo referente a la segunda columna, la evaluación inicial de viabilidad se presenta junto con el desarrollo de cada idea de proyecto, haciendo referencia en la misma a la vinculación con cadenas dinámicas a nivel nacional o regional. En tercer término, la tercera columna del diagrama alude a la elaboración y evaluación de perfiles de las ideas que resulten prioritarias. Esta actividad se ha cumplido parcialmente debido a las restricciones de tiempo y recursos, aunque se llega a resultados que se consideran confiables y consiguientemente las etapas siguientes podrían desarrollarse en otro marco temporal y de recursos, lo que se espera sea factible de encarar en el futuro inmediato.

Se incluyen más adelante algunas sugerencias y recomendaciones en relación con la etapa de ejecución y gestión del plan, que también recogen la experiencia realizada con anterioridad en convenios similares.

3.3- Cobertura geográfica específica

A través de la suscripción del Convenio inicial con Artigas, más su ampliación a las áreas de Bella Unión, Tomás Gomensoro y Baltasar Brum, quedó definida un área específica de cobertura del trabajo que se presenta. En definitiva, si bien varias de las propuestas cubren todo el departamento, las iniciativas con alcance territorial específico refieren a los lugares mencionados. En el futuro podría encararse la expansión hasta cubrir la totalidad del departamento, en la medida en que el tiempo y los recursos disponibles lo permitan.

En términos demográficos, la cobertura del área específica alcanza a:

1. 58.358 habitantes del área urbana del departamento, es decir un 58% de la población urbana, y

2. la totalidad de la población rural, que alcanza a 8.470 personas.